Der Flächennutzungsplan ist der "vorbereitende Bauleitplan"; im Unterschied zum Bebauungsplan ("verbindlicher Bauleitplan") wird der Flächennutzungsplan nicht als Satzung beschlossen, sondern als verwaltungsinternes Planwerk festgestellt. Da der Flächennutzungsplan die verbindliche Bodennutzung nur vorbereitet und nicht unmittelbar regelt, erzeugt dieser keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger, ist jedoch behördenintern verbindlich ("wirksamer Flächennutzungsplan").
Der Flächennutzungsplan hat die Aufgabe der Steuerung nachfolgender Planungen und liefert die Vorgaben hinsichtlich der künftigen Inanspruchnahme von Flächen. Neben der Steuerungs- kommt ihm eine Ordnungsfunktion zu, indem vorausschauend Nutzungsanforderungen erfasst und koordiniert werden.